तमिलनाडु के मंत्री वी सेंथिल बालाजी के खिलाफ प्रवर्तन निदेशालय की कार्रवाई और उसके बाद उनकी गिरफ्तारी और उसके बाद अस्पताल में भर्ती होने से राजनीतिक रूप से घबराहट हुई। जबकि मुख्यमंत्री एमके स्टालिन ने खराब स्वास्थ्य का हवाला देते हुए राज्यपाल आरएन रवि को अपना विभाग वापस लेने की सलाह दी, लेकिन राज्यपाल ने इस कारण पर विश्वास नहीं किया।
इसके बाद हुए हंगामे में, सरकार ने बालाजी को ‘बिना पोर्टफोलियो वाला मंत्री’ बनाने का फैसला किया। राज्यपाल ने यह सवाल करने का मौका चूक गए कि क्या राज्य सरकार को संवैधानिक जनादेश के अभाव में बिना विभागों के मंत्रियों को नामित करने का अधिकार है।
राष्ट्रपति और राज्यपाल को क्रमशः अनुच्छेद 53 और 154 के तहत कार्यकारी शक्तियाँ प्राप्त हैं। अनुच्छेद 74 और 163 में राष्ट्रपति और राज्यपाल को सहायता और सलाह देने के लिए मंत्रिपरिषद का भी प्रावधान है।
संविधान के अनुच्छेद 164(1) में कहा गया है कि मुख्यमंत्री की नियुक्ति राज्यपाल द्वारा की जाएगी और अन्य मंत्रियों की नियुक्ति राज्यपाल द्वारा मुख्यमंत्री की ‘सलाह’ पर की जाएगी, और मंत्री राज्यपाल की मर्जी तक पद पर बने रहेंगे।
एक मंत्री जनता के प्रतिनिधि के रूप में ही विधायी और कार्यकारी शक्तियों का प्रयोग करता है। एक मंत्री द्वारा सरकार का कामकाज केवल सौंपे गए पोर्टफोलियो के संबंध में ही किया जाता है। शासन की कैबिनेट प्रणाली में, संपूर्ण कैबिनेट अपने सामूहिक निर्णयों के साथ-साथ अपने व्यक्तिगत मंत्रिस्तरीय निर्णयों के लिए भी जिम्मेदार होती है। इस ढांचे के भीतर, सरकार को ‘बिना पोर्टफ़ोलियो के मंत्री’ नियुक्त करने की शक्ति कहाँ से प्राप्त होती है?
भारतीय इतिहास ऐसी नियुक्तियों के मामलों से भरा पड़ा है। 1956 में, जवाहरलाल नेहरू ने वीके कृष्ण मेनन को बिना विभाग के मंत्री के रूप में केंद्रीय मंत्रिमंडल में शामिल किया, और फिर 1962 में, उन्होंने इसी तरह टीटी कृष्णमाचारी को नियुक्त किया। 1964 में जब नेहरू बीमार पड़ गए तो लाल बहादुर शास्त्री को बिना विभाग के मंत्री के रूप में शामिल किया गया।
2003 में, ममता बनर्जी को राष्ट्रीय जनतांत्रिक गठबंधन सरकार के तहत बिना पोर्टफोलियो के मंत्री के रूप में शामिल किया गया था और मुरासोली मारन अपनी मृत्यु तक अस्पताल में भर्ती रहने के बाद भी बिना पोर्टफोलियो के मंत्री बने रहे।
ऐसे और भी उदाहरण
2005 में, जब नटवर सिंह इराक में भोजन के बदले तेल कार्यक्रम में शामिल होने के कारण आलोचना के घेरे में आ गए, तो केंद्र में संयुक्त प्रगतिशील गठबंधन सरकार ने उन्हें बिना विभाग के मंत्री के रूप में बरकरार रखा। 2013 में, तेलंगाना राष्ट्र समिति (अब भारत राष्ट्र समिति) के प्रमुख के चंद्रशेखर राव को भी इसी तरह केंद्र सरकार द्वारा नियुक्त किया गया था।
2015 में, तमिलनाडु के तत्कालीन सीएम ओ पन्नीरसेल्वम ने खराब स्वास्थ्य के कारण अपने हिंदू धार्मिक और धर्मार्थ बंदोबस्ती विभाग को वापस लेने के बाद चेंदुर पांडियन को मंत्री नियुक्त किया था।
तमिलनाडु में, दो मुख्यमंत्रियों ने चिकित्सा आपात स्थिति होने पर अपने विभाग अन्य मंत्रियों को सौंप दिए। 1984-85 में, सीएम एमजी रामचंद्रन ने राज्यपाल एसएल खुराना से अपना पोर्टफोलियो वापस लेने और वीआर नेदुंचेज़ियान को जिम्मेदारियां देने का अनुरोध किया, जिन्हें बाद में उनकी मृत्यु पर कार्यवाहक सीएम बनाया गया था।
2016 में, अस्पताल में भर्ती सीएम जे जयललिता से उनके विभाग छीन लिए गए, जिन्हें उनके मंत्री पन्नीरसेल्वम को सौंप दिया गया, जबकि वह बिना किसी पोर्टफोलियो के सीएम बनी रहीं।
बिना पोर्टफोलियो वाले मंत्री किसी विशिष्ट मंत्रालय का नेतृत्व नहीं करते हैं और न ही उनके पास अलग-अलग जिम्मेदारियां होती हैं। इस प्रकार शामिल किए गए मंत्री को मंत्री की हैसियत से वेतन और परिलब्धियाँ नहीं मिलतीं, बल्कि केवल विधान सभा के निर्वाचित सदस्य के रूप में मिलती हैं। हालाँकि, वे सरकारी खजाने की कीमत पर एक पोर्टफोलियो वाले मंत्री के दर्जे और विशेषाधिकारों का आनंद लेते रहते हैं।
यूके, कनाडा, ऑस्ट्रेलिया और न्यूजीलैंड में वेस्टमिंस्टर शासन प्रणाली में बिना पोर्टफोलियो के मंत्री नियुक्त करने की प्रथा प्रचलित है। लेकिन इस प्रकार नियुक्त व्यक्ति को हमेशा विशिष्ट जिम्मेदारियाँ सौंपी जाती हैं।
भारत में, भारत सरकार (व्यवसाय का आवंटन), 1961 के तहत बनाए गए 14 जनवरी 1961 के राष्ट्रपति आदेश का नियम 4(3)(बी) राष्ट्रपति को प्रधान मंत्री की सलाह पर निर्दिष्ट वस्तुओं के लिए जिम्मेदारी सौंपने की अनुमति देता है। बिना विभाग के एक केंद्रीय मंत्री को व्यवसाय का अधिकार।
लेकिन तमिलनाडु सरकार व्यवसाय नियम, 1978 के तहत बिना पोर्टफोलियो के मंत्री नियुक्त करने का ऐसा कोई प्रावधान नहीं है। अनुच्छेद 166(2) और (3) से प्राप्त राज्य की कार्यकारी शक्ति को बिना पोर्टफोलियो वाले मंत्री को शामिल करने के लिए नहीं बढ़ाया जा सकता है।
सम्राटों की तरह व्यवहार करना
यदि निर्वाचित सदस्यों को किसी भी कारण से मंत्री पद की जिम्मेदारी नहीं सौंपी जा सकती है, तो कार्यकारी प्रमुखों के लिए उन्हें बिना पोर्टफोलियो के मंत्री के रूप में बनाए रखने का कोई नैतिक, कानूनी या संवैधानिक आधार नहीं हो सकता है। पीएम और सीएम को राजाओं की तरह शक्तियों का प्रयोग करने से रोका जाता है।
राज्य के प्रमुखों द्वारा की गई ऐसी कोई भी ‘सलाह’ जो केवल एक निर्वाचित सदस्य को व्यक्तिगत रूप से सहायता करने और उसे एक सुरक्षित मंत्री बनाने के लिए राजनीतिक औचित्य से प्रेरित है, संवैधानिक नैतिकता और अखंडता के विपरीत है।
कैबिनेट में एक छाया मंत्री संसदीय लोकतंत्र में मर्यादा के विरुद्ध है। इज़राइल और जमैका जैसे देशों में, बिना पोर्टफोलियो के मंत्री नियुक्त करने की प्रथा की सार्वजनिक जिम्मेदारी के बिना तीखी आलोचना हुई है और यह एक राजनीतिक प्रतिशोध है।
हमारे संविधान निर्माताओं ने कभी नहीं सोचा था कि कैबिनेट एक दिन उन निर्वाचित सदस्यों के लिए आश्रय स्थल में तब्दील हो जाएगी जो कानून के साथ संघर्ष में हैं। न ही उन्होंने इस बात पर विचार किया कि कार्यकारी प्रमुख निर्वाचित सदस्यों को जिम्मेदारी सौंपे बिना कैबिनेट में जगह देंगे। जनता की, जनता के लिए और जनता के द्वारा सरकार को राजनीतिक तुष्टिकरण की अनुमति नहीं देनी चाहिए और न ही दी जा सकती है।
‘बिना पोर्टफ़ोलियो के मंत्री’ की अवधारणा व्यवहार में किसी संवैधानिक प्रहसन से कम नहीं है। मंत्रिमंडल का अपने लोगों के प्रति सामूहिक उत्तरदायित्व है; यदि इसे सार्थक बनाए रखना है, तो किसी भी रूप या तरीके से काल्पनिक जिम्मेदारियों की अनुमति नहीं दी जा सकती।
बीआर अंबेडकर के शब्दों में, “संविधान को उसके स्वरूप को बदले बिना, केवल प्रशासन के स्वरूप को बदलकर और इसे असंगत और संविधान की भावना के विपरीत बनाकर विकृत करना पूरी तरह से संभव है। हमने, एक जनता के रूप में, लोकतंत्र और संविधान का मार्ग चुना है, इसलिए हमारे पास वास्तव में खुद को संवैधानिक नैतिकता की शिक्षा देने के अलावा कोई विकल्प नहीं है।”
आइए हम आशा करें कि हमारे शासक संवैधानिक लोकाचार को आत्मसात करेंगे और आने वाले समय में लोकतांत्रिक राजनीति की महिमा को बरकरार रखेंगे।
RS Raveendhren, Advocate, Madras high court